全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系简介【连载】孟加拉国（二）

3  达卡近现代规划

3.1  20世纪初，英国殖民地时期的城市发展与规划

随着莫卧儿王朝统治的结束和1760年左右英国殖民政权的开始，达卡的重要性和城市规模逐步下降，灾难性的饥荒、洪水和火灾等城市灾害频发。1800—1867年，人口从20万下降到不到6万^[12]。19世纪下半叶，随着铁路的开通，达卡城市发展进入复苏阶段，逐步发展成为东孟加拉邦的商业中心，城市建设水平不断提升，城市道路、开放空间、路灯及自来水供应等基础设施体系逐步建立，但是城市的发展仍处于自发式发展阶段，缺乏城市规划的引导。

1906年英国殖民政府任命帕特里克·盖迪斯爵士为达卡制定城市规划方案。盖迪斯爵士在为期一周的调查之后，提出了一个关于城市发展的纲领式建议。其规划报告内容包括城镇起源与地理环境、达卡现状调研、住房问题、公共空间、运河研究等。在针对城市发展问题的诊断调查基础之上，盖迪斯认为，未来达卡有潜力成为一座被公园和运河环绕的美丽城市。报告也针对城市发展面临的问题提出相关建议，其中包括通过扩大道路以满足日益增长的交通需要以及城市拓张，并且强调在满足城市发展的同时要保留城市地方特色。本次规划将达卡划分为若干区域进行管理，并提出了旧城区发展概要，包括在拉姆纳绿心（Ramna Green）周边建设殖民地办公室和住宅区。由于时间的限制，盖迪斯并没有完成诊断调查的全过程，但他展示了城市现状调研的方法，并建议进行进一步调查，以完成诊断调查，并随后为城市制定更为合理的总体规划。

盖迪斯的报告在诊断调查的基础之上为解决达卡城市发展问题提出了若干建议，并在其有机的城市观基础之上提出了达卡的城市发展愿景^[13]。尽管如此，盖迪斯的规划方案从未正式通过，当局政府也没有为实施该规划做出努力^[11]。但是盖迪斯的规划思想却对达卡的城市发展产生了至关重要的影响，规划中提出的拉姆纳绿心一直保留至今，并与达卡大学的环境进行了很好的融合，成为如今达卡市的中央公园地区。

3.2  20世纪中叶，东巴基斯坦首府时期的城市发展与规划

自1947年成为东巴基斯坦地区的首府以来，由于大量穆斯林人口的涌入以及铁路等区域交通设施的建设，达卡的城市发展进入了一段快速拓展期。由于城市东西两侧的低地易受年度洪水的影响，且北侧地势较高，因此城市发展主要向北部拓展，逐步发展成为以高级住宅区为主的“新达卡”地区。同时，部分沼泽和农田地区也被逐步开发以满足不断增长的居住需求，并形成了沿米尔普尔公路（Mirpur Road）的城镇发展轴线^[8]。城市的快速拓展让本地政府意识到必须成立专门的规划机构进行城市发展规划管理，因此于1956年成立了达卡改善基金会。

基金会成立之后不久，于1958年委托英国某公司对达卡市进行第一轮全面的总体规划^[11]。这轮总体规划的目的并非制订详细和具体的计划，而是制订城市规划的原则，并明确达卡城市发展面临的两个主要问题，一是位于洪水位以上的土地短缺，二是达卡的旧中心地区过度拥挤。1959版规划的期限为20年，估计到规划期末人口增长率为40%。依据城市人口规模以及城市建设条件等因素，规划确定了土地利用方案（图1），并划定了河网水系、洪水易发区、适宜建设区等功能用途分区。同时，由于达卡市东、西、南部的发展空间受限，为了满足城市未来发展的需求，规划建议城市发展向北部地区拓展，并通过适时的行政区划调整将北部适宜发展的土地纳入达卡市的管辖范围。

图1  1959版达卡总体规划方案

资料来源：参考文献[8]

然而，由于人口的过快增加和社会政治条件的变化，达卡改善基金会未能完成规划中所提出的任务。在规划实施过程中，更多是对规划的违反和偏离，而不是遵守规划方案。同时，达卡改善基金会大力开发用作居住、行政和商业用途的土地，这一行为改变了土地利用模式，导致城市建设无法按照既定的规划方案继续实施下去。在这一版规划实施的过程中，官僚行政和自然地理条件主导了城市发展，总体规划并没有得到有效的实施，遑论指导城市发展。

3.3  孟加拉国建国至今的城市发展与规划

1971年的国家独立加速了孟加拉国的城市化进程，这一过程的驱动力主要包括乡村农业的系统性衰落、过剩的农村劳动力以及城市中的更多就业机会等^[8]。随着人口的快速增长，城市北部高地以及大量农田和沼泽地区被私自用于城市开发建设。对于这些自发式建设的土地，政府并没有能力统一收回和管理，达卡改善基金会（以及后来的首都发展局）仅在达卡北部高地的发展轴线上布局了部分住宅项目。尽管如此，政府仍编制了多版规划，希望能够控制城市的无序发展。

3.3.1  达卡大都市区城镇综合发展规划（1981）

1981年，在亚洲开发银行的帮助下，首都发展局又委托英国公司开展了达卡大都市区城镇综合发展规划^[8]。1981版规划的主要目标是解决达卡大都市区的雨水排放和洪水问题，同时为城市扩张提供长期的发展战略。由于1959版规划没能很好地管控土地开发，因此1981版规划将重点从空间管控转向了重点工程项目。规划意识到洪水和排水是达卡市的主要问题。由于政府没有能力解决低地地区的洪水问题，因此规划将重点转向逐步腾退低地地区的开发土地。在城市发展方向上，规划提出达卡应依托南北向的大运量交通设施进行线性发展，形成南北向发展中轴，同时规划了联系达卡西部的萨瓦尔镇（Savar）的铁路支线，并继续向西延伸，最终到达阿里查（Aricha）。与此同时，规划也对机构改革提出了一些建议，并对达卡2001进行了长期展望。

由于政治、经济和社会多方面的因素，本次规划提出的建议从未得到认真对待，因此这些建议也只有一些表面的参考意义。尽管如此，该规划的许多假设都被证明是准确的，后来这些假设也为接下来的规划以及未来的城市发展提供了基础参考。

3.3.2  达卡大都市区发展规划（1995）

1995年，在联合国开发计划署、世界银行以及亚洲开发银行的资助下，首都发展局再次委托英国公司对达卡地区进行规划^[8]。1995版规划由结构规划、城市总体规划以及详细规划三个部分组成，与孟加拉国现行的三级规划体系相对应。结构规划明确了到规划期末的达卡大都市区的主要发展方向和城市规模（图2），并在空间发展、生态环境、社会经济以及基础设施建设等方面提出了政策建议。城市总体规划则是对到规划中期的发展战略进行展望，对城镇空间范围内的空间规划分区、基础设施以及营利性和非营利性服务设施进行规划，并针对不同的功能分区提出管控要求，城市总体规划是对结构规划的细化落实。详细规划是三级规划体系中最后一个层级的规划，主要任务包括：（1）落实结构规划和城市总体规划中的政策；（2）按照上位规划划定的政策分区对城市开发进行指导和控制；（3）创造适宜居民生活服务的城市环境。

1995版规划以防洪行动规划的实施为重要依据，并将逐步消减城市低地地区的洪水问题作为本次规划的重要目标。在城市发展方向上，东西向将占用郊区和农业用地进行城市扩展，北部地区则主要面向较富裕的人口群体（the northern area is mainly for wealthier groups of population）。同时，规划提出通过疏解老城区人口，逐步缓解老城区的交通拥堵等问题，并通过修建更多的道路和高速公路连接城市外围新开发的区域，形成低层低密度的城市形态。

图2  1995年达卡大都市区发展规划方案

资料来源：参考文献[9]

3.3.3  达卡结构规划（2016）

2012年，亚洲开发银行资助首都发展局启动了达卡结构规划，本版规划的主要目的包括检讨上版规划，并基于空间规划要求、达卡大都市区的现状和未来发展愿景进行规划，规划期末展望至2035年，为达卡城市规划提供战略指引。此外，规划还包括对达卡周边新建卫星城镇的可行性研究和对首都发展局的官员开展专业培训^[9]。

2016版规划提出的城市发展愿景是将达卡建设成为宜居、功能完善、具有韧性的大都市区，尊重本地的社会文化结构以及环境的可持续。愿景的三大核心要素包括宜居性、功能性和韧性。宜居性是从居民个体视角出发，使城市环境舒适宜居；功能性是从城市管理者的视角出发，将达卡规划成为一座高效运转的城市；韧性则是从社区建设的视角出发，一方面意识到城市日常生活中面临的灾害风险，另一方面建设能够从灾害中快速恢复的城市社区。在三大要素的基础之上还包括两大条件，一是尊重本地社会文化结构，延续了盖迪斯对于保留城市地方特色的思想，二是尊重环境的可持续性，强调了人与自然和谐共生的重要性。

为了实现这一发展愿景，规划提出了九个战略指引方向。主要内容包括宜居达卡的土地有效管理、高效连通的交通系统、为全体居民提供可负担的住房保障、提升达卡的就业率和生产率、改善公共设施、保护自然和健康环境、保留可供游憩的开放空间、提升预防和消减灾害的韧性以及通过城市设计和景观设计改善城市景观。针对每一个战略方向设置若干子目标，并通过政策制订和明确部门责任提升规划的可操作性。在提供政策指引的基础之上，按照空间规划的要求，对达卡大都市区全域空间进行管控，将全域划分为农业地区（13.56%）、生态保护地区（27.83%）、中心城区（9.05%）、增长管控地区（39.65%）以及外围城镇地区（9.93%）五大政策分区进行管控^[9]。

图3  2016年达卡结构规划方案

资料来源：参考文献[9]

本文为“‘一带一路’城乡规划标准应用情况调研”课题组专题成果之一，感谢陕西省城乡规划设计研究院研究中心对本项目的支持和帮助，感谢西北大学李效东对基础资料收集和整理的帮助。

参考文献

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[2] The town improvement act[Z]. Government of East Bengal, 1953.

[3] Urban Development Directorate. Bangladesh country report habitat III[R]. Dhaka: Government of the People’s Republic of Bangladesh, 2016.

[4] Urban and Regional Planning Act[Z]. Government of the People's Republic of Bangladesh. 2017.

[5] Ministry of Land, Infrastructure, Transportation and Tourism, Japan. An overview of spatial policy in Bangladesh[EB/OL]. (2015-03)[2018-12-16]. http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/bangladesh/index_e.html.

[6] Town and Country Planning Act[Z]. Government of the United Kingdom. 1968.

[7] Rajdhani Unnayan Kartripakkha[EB/OL]. (2018)[2018-12-16]. http://www.rajukdhaka.gov.bd/rajuk/aboutusHome.

[8] KABIR, A. PAROLIN, B. Planning and development of Dhaka－a story of 400 years[C]. 15th International Planning History Society Conference: Cities, Nations and Regions in Planning History. Sao Paulo, 2012.

[9] Saman Corporation. Draft Dhaka Structure Plan (2016-2035)[R]. Rajdhani Unnayan Kartripakkha, 2015.

[10] MOWLA Q A. Review of Dhaka structure plan 2016–2035[R]. Dhaka: Official Report Submitted to RAJUK, 2015.

[11] CHOUDHURY B, JONES P, ARMSTRONG P. The failure of the 1917 Geddes master plan and 1959 Minoprio, Spencely, Macfarlane master plans: some reflections[J]. Journal of Social and Development Sciences, 2013(10): 449-460.

[12] STUBBS J, CLARKE G. Megacity management in the Asian and Pacific Region: policy issues and innovative approaches[R]. Manila: Asian Development Bank, 1996.

[13] HYDER Z. Organic cities and the case of Patrick Geddes in Dhaka[D]. Bangladesh University of Engineering and Technology, 1987.

作者：王海涛，陕西省城乡规划设计研究院，工程师。[e-mail]

史怀昱，陕西省城乡规划设计研究院院长，教授级高级工程师

穆欣，北京中外建建筑设计有限公司西北分公司，工程师

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟

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